自然资源部自然资源所有者权益司有关卖力人解读《关于探索推进都会地下空间开发利用的指导意见》

自然资源节约集约利用是加速生长方法绿色转型的重要内容，关于维护国家资源宁静，推进生态文明建设，推动高质量生长具有重要意义。为贯彻落实党中央、国务院关于全面增强资源节约事情的决策安排，充分挖掘地下空间资源潜力，增强都会综合承载能力，近日，自然资源部印发《关于探索推进都会地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称《意见》）。自然资源部自然资源所有者权益司有关卖力人就《意见》的出台配景、总体考虑和主要内容等方面进行了解读。

一、制定出台《意见》的配景是什么？

习近平总书记强调，要实施全面节约战略，推进种种资源节约集约利用，要在充分利用地下空间上下功夫。《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面增强资源节约事情的意见》提出“推广土地立体开发，勉励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”。《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合革新试点总体计划的通知》（国办发〔2021〕51号）提出“探索地上地下空间综合利用的立异举措”。《“十四五”自然资源�；ず屠眉苹诽岢觥巴平ㄉ栌玫氐厣稀⒌乇砗偷叵禄稚枇⑹褂萌�。加速构建地上、地下空间资源利用的治理制度体系”。

都会地下空间资源潜力巨大，各地在地下空间开发利用方面已有积极探索实践。《民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下划分设立”，但划定较为原则，全国层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还保存计划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题。为此，自然资源部在充分调研和吸收各地地下空间开发利用实践探索结果的基础上，研究制定了《意见》，从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策步伐，统筹推进都会地下空间资源优化配置和高效利用。

二、起草《意见》的总体考虑是什么？

我们在起草《意见》时，主要有以下几点考虑：

（一）认真贯彻落实党中央精神。《意见》明确，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持有利于经济稳定的宏观政策取向，以积极推进土地节约集约利用和切实维护所有者与使用者的正当权益为出发点，以增进都会地下空间资源优化配置和高效利用为目标，建立健全都会地下空间开发利用政策体系，探索推进都会地下空间有序开发利用。

（二）掌握好地下空间开发利用的基来源则�？⒗玫叵驴占�，一是坚持因地制宜、有序开发。凭据经济社会生长要求，结合地下空间资源禀赋，明确可开发利用和限制、禁止开发利用区域，合理确定开发利用时序。二是坚持统筹计划、分类引导。地下空间要与地表、地上空间统筹计划，明确准入要求，实行分类指导。三是坚持公共优先、复合利用。坚持把公共利益放在地下空间开发利用的首位，增强都会地下空间宁静韧性建设要求，效劳民生、平急两用等。坚持宁静环保，推进复合利用。四是坚持政府引导、市场运作。强化政府引导，优化激励支持政策，注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体到园地下空间开发利用。

（三）明确地下空间开发利用的总体目标。利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、治理水平较高的重点都会地下空间计划体系越发完善，开发利用政策体系越发完备，开发利用规模连续扩大，开发利用历程越发宁静，领土空间包管能力不绝提升，为经济社会高质量生长和高水平宁静提供更好的要素包管。

三、《意见》的主要内容有哪些？

《意见》主要从强化计划统筹引领、健全用地供应政策体系、规范建设项目计划治理、完善产权治理等四个方面，从国家层面提出了缓解都会土地资源供需紧张、拓展都会空间的政策步伐。

（一）强化都会地下空间计划统筹引领。《意见》明确，要充分发挥领土空间计划的基础性作用，有序推进地下空间开发利用。一是要开展都会地下空间资源综合视察评价。增强都会地质基础视察，明确可利用的规模、质量和三维空间漫衍，为科学开发利用涤讪基础。二是明确涉及地下空间开发利用相关领土空间计划的体例原则、重点内容。三是支持结合重点领域和工程建设，探索都会空间分层计划和资源复合利用。勉励切合条件的地下空间建设公共停车设施。

（二）健全都会地下空间建设用地供应政策体系。为落实地下空间开发利用的底线要求，处理好已设立用益物权与地下空间建设用地使用权的关系，《意见》提出准入要求、供应方法和地价支持等政策步伐。一是明确地下空间的准入要求，细分优先结构、勉励结构和禁止结构的项目类型。同时，对纳入国家和省重大项目且需要利用深层地下空间的，支持各地在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，结合实际开展探索。二是充分考虑相邻空间国有建设用地使用权的关系，�；ひ焉枇⒌挠靡嫖锶�，细化可以协议出让（租赁）国有地下空间建设用地使用权的情形。三是明确实施差别化的地价支持政策。实行地价向下递减的优惠政策，明确地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）；关于已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方法供应并自行开发的，不再收取土地价款。

（三）规范都会地下空间建设项目计划治理。《意见》通过规范治理和优化程序，提高地下空间建设项目计划许可审批效能和监管效劳水平。一是明确关于单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表划分治理计划许可，划定了地下空间建设项目计划条件的具体内容，并提出关于详细计划未明确相关计划控制指标和要求的，可依据总体计划及相关专项计划研究确定计划要求，纳入详细计划。二是凭据划拨、出让（租赁）等差别地下空间国有建设用地使用权配置方法，提出建设用地计划许可证的核发程序，明确建设工程设计计划切合详细计划和计划条件的，依法核发建设工程计划许可证。

（四）完善都会地下空间产权治理。为更好发挥产权治理的激励约束作用，平等�；ぶ种值叵驴占洳ㄖ魈逭比ㄒ�，《意见》进一步强化不动产产权治理。一是规范不动产挂号规则，关于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，划分提出具体的权利设定方法。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则。二是关于建成并通过竣工验收，且切合详细计划的地下空间，可依法完善相关用地手续。关于不切合划拨用地目录的，可以协议方法补办手续。三是强调都会地下空间国有建设用地使用权自挂号时设立，并明确相应的转让、出租和典质权能。

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