转动空间”魔方”——全域土地综合整治面面观

近日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治事情的意见》（以下简称《意见》）。作为“千万工程”迭代升级的重要平台抓手、农村土地制度的重大革新立异，全域土地综合整治自降生以来就备受社会关注。《意见》的出台，意味着这项革新已从部分地区试点向全国层面全面推开。

全域土地综合整治事情是利民利国、利乡利城的大事和洽事。如何将好事真正办妥？《意见》在释放政策利好的同时，对全域土地综合整治的定位使命、实践路径、规范运行等难点、痛点、热点问题，给出了明朗谜底。

作为落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合生长体制机制、深化土地制度革新决策安排的一项重纵�措，全域土地综合整治聚焦解决生长中的空间矛盾问题，在规范规则下有序转动空间“魔方”，对优化领土空间结构、效劳乡村全面振兴发挥着重要的支撑效劳作用。

“魔方”为何转

全域整治是“金钥匙”，不是“金元宝”

回溯海内外土地整治的生长历史，土地整治在差别时期、差别生长阶段效劳差别目标，承载发挥差别功效作用。虽然内涵不绝深化拓展，但其作为空间治理重要工具的内核实质、基本功效始终稳定。

就像转动“魔方”一样，土地整治的实质是合并地块、土地重划。通过对土地利用结构和权属进行合并或重组，土地结构得以越发合理，土地利用效率得以提升，一体化解决经济、文化、社会、生态等生长中的空间优化问题。

“土地整治要通过工程技术与要领来实施，但其焦点不是工程建设，而是对土地利用结构和利用方法的调解优化。”业内专家认为，土地整治具有再计划和工具性的突出特点，因此一直被作为解决乡村地区乃至都会生长空间矛盾的最主要工具。

我领土地整治起源于耕地�；ふ呤凳�。1986年党中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实�；じ亍钡幕竟�。自此，陪同从土地整理到土地整治，从土地综合整治再到全域土地综合整治的看法变迁，这项事情经历了以增补耕地数量为主、大规模提高耕地质量、建设性�；じ亍⒔ㄉ韬兔老绱宓榷喔鼋锥�。

2003年，浙江省启动实施“千村示范、万村整治”工程，明确要求乡村整治与土地整理结合起来，集约利用土地。2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年，浙江省出台《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》。20年来，浙江省连续深化自然资源政策集成立异，全域土地综合整治成为推动“千万工程”的强大引擎和增进配合富足的重要抓手。

新时期以来，面向中国式现代化的空间治理对土地整治提出了新任务、新要求。

党的十九大以来，国家实施乡村振兴战略。2018年6月印发的《乡村振兴战略计划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用花样，提高农村土地利用效率”。2022年党的二十大报告提出“建设宜居宜业和美乡村”。2024年中央一号文件要求，学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。

面对农村地区强劲的用地需求，建设用地却总量大而疏散、欠好用，“人、地、钱、产”亟待破解。

第三次全国领土视察显示，目今耕地�；さ闹饕芤驯⒏谋�。为增进农业生产空间结构越发切合自然地舆花样和农业生产纪律，耕地�；ぷ鞒鍪凳按笳疾埂薄⒗┐笤霾估丛础ⅰ耙圆苟ㄕ肌薄⒀故档痴鹑蔚戎卮笳叩鹘�。增补耕地、调解耕地、恢复耕地等都需要通过空间结构优化来实现。

2022年，我国首部“多规合一”的国家级领土空间计划——《全国领土空间计划纲要（2021-2035年）》印发。随着各级领土空间计划陆续完成体例审批，领土空间详细计划要从原来仅面向建设空间转为面向更辽阔空间、更全面要素、更庞大主体落地实施。

步入存量时代，各地普遍面临空间结构无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功效退化等空间破碎引发的问题。同时，农村人居情况欠账多，乡村特色风貌在丧失�？占涮谂病⒌鹘庥呕驼侠�，成为满足农村土地利用需求、改善乡村生态情况的基础出路。

中央有安排、地方有需要、群众有期盼，全域土地综合整治就这样被推到时代舞台，担负起新使命。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点事情的通知》，在全国规模安排启动全域土地综合整治试点。

该通知明确了全域土地综合整治的重点任务是农用地整理、建设用地整理和乡村生态�；ば薷�，并从允许合理调解永久基本农田、节余建设用地指标可在省域规模内流转两方面，提供政策杠杆。

截至2024年7月，自然资源部支持25个省稳妥有序推进实施356个以乡镇为单位的试点，支持浙江宁波、广州从化、福建泉州、广西崇爱高速公路沿线和浙江跨乡镇等探索开展差别标准试点。别的，各地结合地方实际需求，自行组织开展省级试点。

“全域土地综合整治是一项空间治理运动。”自然资源部领土空间生态修复司司长王磊体现，全域土地综合整治以领土空间计划为依据，在一定区域规模内，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态�；ば薷吹�，增进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区领土空间结构，改善农村生态情况和农民生爆发活条件，助推农村一二三工业融合生长和城乡融合生长，助力建设宜居宜业和美乡村。

五年来，全域土地综合整治�；づ└±�，留住乡韵乡愁，释放生长空间，助力乡村振兴；修复生态基底，改善人居情况，深化制度革新，共享土地红利，已经成为优化空间结构、推进乡村建设、效劳乡村全面振兴的重要平台。

——优化领土空间花样，提升领土空间治理效能。土地整治以落实空间计划、优化结构、提升品质为目标，统筹“三生”空间，�；づ└±�，改善农村风貌，高效盘活存量资源。

——实施耕地数量、质量、生态“三位一体”�；�，严守耕地�；ず煜�。全域土地综合整治将农用地整治作为重要内容，通过实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化革新，提升耕地�；に�。

——优化资源要素配置，推进城乡融合生长。通过盘活存量、严控增量等步伐，提高土地节约集约利用水平，包管乡村基础设施和公共效劳建设用地，满足农村一二三工业用地需求，助推资源要素市场化配置。

——�；ば薷醋匀簧镜�，严守生态�；ず煜�。适应美丽乡村建设需要，实施农村地区山水林田湖草沙一体化�；ず托薷�，协同推进农村人居情况整治，改善农村生爆发活条件和生态情况。

试点效果充辩白明，全域土地综合整治是空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部分协同的事情平台，是统筹解决�；だ梦侍狻⑹迪滞恋刈詈侠砝媚勘辍⒃鼋绱迳さ恼甙牍ぞ呦�，也是路径与要领。

“全域土地综合整治是在更大标准里，用算大账的形式解决生长中种种空间问题的‘金钥匙’，而不是直接创立经济效益的‘金元宝’。”业内专家认为，《意见》剖析了全域整治的定位使命，杜绝为整治而整治的工程化思维、片面追求指标交易的利益驱动、大拆大建损害农民利益等违法行为，引导各地找到全域整治真正的内生动力。

“魔方”如何转

全域整治既有政策红利，也守底线红线

五年后，全域土地综合整治站在新的历史起点上。

党的二十届三中全会提出，进一步全面深化革新要越发注重系统集成，越发注重突出重点，越发注重革新实效。要运用“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。

转动“魔方”，有规则有章法。全面、协调、有序、动态的系统观，是全域土地整治的焦点理念。守正与立异、活力与秩序必须兼顾。

相较以往以增加耕地为主的“单兵突进”式土地整治，全域土地综合整治有五个显著特征。

据王磊介绍，全域土地综合整治越发注重从区域计划角度，对农村一定区域内的领土空间利用进行整体提升；越发注重效劳城乡融合生长，着力补齐乡村基础设施短板，增进城乡之间要素流动；越发注重土地整治平台作用的发挥，通过“土地整治+”等方法，为农村注入新工业新业态，为乡村振兴提供动力；越发注重以人为本，既为农民提供财产收入，也提供更好的生态情况产品；越发注重探索在农村空间实施领土空间治理的有效路径，将全域土地综合整治作为落实领土空间计划、连续优化空间花样的有效手段。

《意见》在总结试点经验基础上，系统集成革新举措，提升整体治理效能，为城乡融合生长、乡村全面振兴提供更精准的政策供应。

《意见》做足系统性文章。明确了全域土地综合整治事情的总体要求、实施路径、实施内容和实施包管，要求充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单位、以乡镇为基本实施单位，综合运用相关政策工具。

纵观《意见》，各项制度相互兼容、环环相扣，增强了政策取向一致性。抓住要害环节，突出问题导向，充分了革新含金量。好比，《意见》对全域土地综合整治的实施单位划分、领土空间计划衔接、实施计划审批等提出了具体要求，为各地开展事情提供了清晰路径。

据自然资源部领土空间生态修复司副司长李建中介绍，《意见》针对农村地区空间结构无序化问题，允许在坚持“三区三线”和空间结构总体稳定的前提下，结合领土空间计划对土地开发利用方法进行局部微调、统筹优化。

针对耕地碎片化问题，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化革新，推动实现结构优化，助力农业现代化建设。

“与试点时期相比，《意见》进一步明确了耕地和永久基本农田优化调解的具体要求，增强了地方实施的可操作性。”李建中说。

针对土地资源利用低效化问题，统筹实施建设用地整理，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，推进宜居宜业和美乡村建设。

《意见》划定，可将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，凭据增减挂钩项目相关划定打包审批、统筹实施，爆发的指标统筹使用，确有节余的还可纳入省级治理平台在省域规模内调剂。

别的，凭据国家统一安排开展农村集体经营性建设用地入市事情的，可结合整治事情将零星、插花的小块存量集体建设用地整治合并为大块宗地，依据领土空间计划属于经营性用途的允许入市。

针对生态情况退化问题，统筹实施农村地区山水林田湖草沙一体化�；ず托薷�。对已划入生态�；ず煜吖婺５母亍⒈簧；ず煜呶Ш系牧阈瞧扑椤⒁钥齑靶问奖４娴挠谰没九┨�，在切合要求的前提下，可以逐程序整到生态�；ず煜咭酝�。

全域土地综合整治既释放政策红利，也必须严守红线底线。2023年4月，自然资源部办公厅印发通知，要求全域土地综合整治试点必须严守底线规范开展，切实避免因实施不当泛起突破底线等问题。

此次《意见》中，“不”“禁止”“杜绝”“避免”“防备”等严厉字眼屡次泛起，明确了全域土地综合整治必须坚持的四项原则。

——人民至上、共建共享。充分尊重群众意愿，注重解决群众生爆发活面临的实际问题，关于群众阻挡意见强烈的坚决不干，不得违背群众意愿强行推进。

——计划先行，统策划划。切实维护“三区三线”划定结果的严肃性，坚持“三区三线”总体稳定，只允许进行局部微调、统筹优化，不得突破领土空间计划确定的总体花样。

——实事求是，量力而行。遵循“上下结合，以下为主”的原则，充分尊重下层和群众意见，不搞行政命令，不搞政绩工程，不搞“一刀切”“齐步走”，避免形成新的地方隐性债务。

——立足当下，谋划久远。从实际出发合理划分实施单位，妥善安排整治任务和实施时序，成熟一个，实施一个，循序渐进、久久为功，坚持战略定力，一张蓝图绘究竟。

在事情机制上，《意见》明确各地要重点掌握好“省级总体安排、县域统策划划、制定实施计划、规范项目实施”四个要害环节，因地制宜探索制度立异。

具体来说，省级要负总责，由省级制定实施意见或治理步伐；县级要合理划分实施单位；勉励群众全历程加入，科学体例实施计划；依法依规开展项目立项、实施、验收等事情，落实后期管护责任，做好地籍视察和确权挂号。

别的，《意见》还要求建立全历程监管机制，关于实施中泛起明显偏差的要实时叫停并催促整改。

“魔方”靠谁转

全域整治从“要我干”，到“我要干”

五年试点，还试出了另一种结果。

试点探索历程中，部分全域土地整治试点因不具备实施条件而退出。

“这充辩白明，开展全域土地综合整治是有门槛的。全域土地综合整治是一些地区到一定阶段的自下而上的生长需求，而不是国家自上而下安排的硬性任务。”业内专家体现。

从“要我干”，到“我要干”，意味着全域土地综合整治事情的驱动力爆发了重大改变，治理政策也应该进行相应调解。这是《意见》将全域整治从试点向全国全面推开的一个重要配景。

“允许开展土地综合整治就是切合条件地区的最大红利。”业内专家认为，设置一定的门槛，对人民群众有意愿、下层组织有包管、资金筹措有计划、上级政府有政策和资金支持等切合条件的地区可以批准开展全域土地综合整治。

从“要我干”，到“我要干”，从基础上厘清了全域土地综合整治依靠谁、为了谁的初心问题。

以人民为中心，是革新永恒的价值取向。党的二十届三中全会决定将“坚持以人民为中心”作为进一步全面深化革新必须贯彻的“六个坚持”重大原则之一。

坚持以人为本、共建共享是“千万工程”经验做法之一。

习近平同志在浙江事情期间就强调，必须把增进宽大农民群众的基础利益作为检验事情的基础标准，充分尊重农民的意愿，充分调动农村下层干部和宽大农民群众的积极性和创立性。

“全域土地综合整治必须遵循完整程序，政府不可取代农民做主。要充分了解群众的意愿和需求，始终把群众的权利和权益放在第一位。”李建中体现。

《意见》特别关注群众权益包管的制度设计，对更好发挥群众主体作用和�；と褐谡比ㄒ嫣岢隽嗣魅芬�。

建立“全流程”的群众加入机制——

在确定整治区域环节，对划入实施单位内的乡村，要在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，才可纳入整治区域。

在制定实施计划环节，要切实发挥专业机构、外地村民作用，确保计划体现村民意愿、具有实用性。计划体例完成后，要充分征求所涉及乡村的村民意见，并取得农村集体经济组织或村民委员会同意。

在项目实施环节，对外地群众可直接加入的，勉励群众以投工投劳等方法加入实施事情。

在项目验收环节，勉励吸收外地群众代表加入验收，增强群众认同感。涉及永久基本农田调解的，调解后的永久基本农田位置要实时向社会宣布，接受群众监督。

建立“全方位”的权益包管机制——

坚持农村基本经营制度不摆荡，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，掌握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。

站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防备少数人说了算、大都人被代表的问题。

维护农民宅基地使用权等不动产权利，关于群众确有需求的可将疏散居住、基础设施包管缺乏或有地质灾害避险需要的零星衡宇引导搬家到乡村集聚区。

关于涉及乡村撤并的，要切合党中央、国务院有关要求，并做好社会稳定性评估和危害监测评估。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬家，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，也不得强迫农民“上楼”。

拆旧建新中，必须妥善安顿好群众生爆发活，涉及拆除群众住房的，要确保先安顿、再拆旧。发挥现有土地经营权主体的积极作用，并包管其加入权和正当权益。

“总而言之，要坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为，切实维护群众正当权益。”王磊体现。

勉励多方加入形成事情协力——

建立高效有力的包管机制，凭据“省负总责、市级监管、县乡实施”的原则，建立健全事情机制。充分发挥下层群众、专家、智库、土地经营权主体和新型农业经营主体的作用，培育乡村特色工业。通过财务支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道统筹资源，落实资金包管，避免形成新的地方隐性债务。

问题是时代的声音，也是革新的动因。实践生长、社会诉求不绝向全域土地综合整治提出新课题。

一方面，全域土地综合整治中应该正确处理政府与市场的关系，政府要有所为有所不为。

就像碳酿成金刚石需要转化平台，全域土地综合整治为工业生长提供了优质空间，为土地流转创立了良好条件。可是，工业生长归根究竟是市场行为，土地流转也是农业生产规�；囊恢质谐⊙≡�。不可纯粹以工业生长为名实施土地整治，同时，土地整治历程中也不是必须要实施土地流转。

另一方面，未来全域土地综合整治在严守门槛和底线的前提下，可以继续通过优化空间结构和政策支持的叠加，更好地包管乡村振兴用地。

专家建议，全域土地综合整治中地类转换、用地计划、产权调解可以实行整体审批，最终形成“以耕地�；の臁⒁砸沟阒副晡侄巍⒁钥占浣峁剐魑勘辍⒁杂猛揪腹芸匚敢钡男�。（李倩）

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转动空间”魔方”——全域土地综合整治面面观